龙珠体育app：规划年会 学术对话十：新时期的详规：问题与对策

发布时间：2024-02-25  人浏览

　　2023年9月24日上午，作为2022/2023中国城市规划年会的平行会议之一，由北京清华同衡规划设计研究院有限公司、中国城市规划学会详细规划专业委员会承办的学术对话十“新时期的详规：问题与对策”在武汉召开。本次学术对话聚焦新时期详细规划面临的新任务、新挑战和新问题，邀请全国多个城市和地区的专家学者共聚一堂，深入交流各地规划编制管理中的经验，探讨对重点难点问题的应对策略，以期为各地详细规划提供思路借鉴，共同推动详细规划编制管理水平整体提升。

　　“中国式现代化的本质是人的现代化”，在高质量发展新时代，规划重点正在从外延扩张向内涵提升转变，满足全体居民对美好生活的期待成为规划工作者的共同目标。作为国土空间规划体系中承上启下的关键一环，详细规划需要充分满足高质量发展的要求，全面落实总体规划并有效指导规划实施工作，为建设人民城市、实现城乡治理能力现代化提供有效路径。

　　详细规划在我国的城乡建设中，始终发挥着重要作用，在不同阶段与当时的经济社会发展要求契合，有效维持了城市良好的空间秩序。现在我们又一次站在深化改革，继续推进规划事业的十字路口，有几个是不变的主题：第一，支持发展是规划核心主题，规划的最终目的是实现价值提升，财富增值，这是实现共同富裕最根本的物质基础；第二，保障安全是新的时代主题，多次强调综合安全观，规划师必须协调好空间建设与可持续安全，龙珠体育app手机版建设韧性安全的城镇；第三，惠及民生是根本目标，要让各个阶层的老百姓能够获得幸福感和满足感的生存、生产、生活空间。“人民城市，规划赋能”，通过规划为人民服务，凝聚各阶层共识，共同缔造家园，这个重任就在各位规划师身上，希望各位共同努力，推动这场深度规划变革！

　　规划赋能城市发展的本质是赋能绿色生态，赋能社会人文，赋能经济发展，通过改善社会服务，提升人民的幸福感。新时代存量提升的背景下，必须以新的发展思路来探索应对新的需求。首先，规划要在引导经济转型中发挥重大作用，实现土地经济转向更新经济，转向资源再利用经济，通过存量资源盘活来承载新经济、新技术、新产业。其次，需求和供给的关系发生着重大变化，规划是精细的、科学的工作，在理论上需要第二次改革。供给大于需求的现实下，需要结构性精准供给以适应多样化需求，统筹实现三生空间的和谐。

　　一方面，国土空间规划拓展了城市规划的对象，使其成为更综合的系统工程，规划工作需要运用系统工程论和哲学思维，提升认识的复杂度。另一方面，规划不仅要关注研究，同时要注重输出端，编管一体，聚焦需求，通过精准、及时、分阶段供给，刚性和弹性相结合的方式，切实实现城市治理水平的提升。

　　第一，为更好地协调规划的严肃性和灵活性，单元层面不但要区分刚性内容和弹性内容，还应当对两者的传导逻辑进一步细分。单元层面刚性主要来自总体规划制定的底线型和总量型控制要求、工程技术的刚性规范要求和各类刚性约束规则，三者虽同属刚性要求，但其作用对象、阶段和机制并不相同，需要在传导路径和方法上有所区分；单元层面的弹性来主要来自于时间维度的变量和分层治理事权的差异，也需要制定在时间维度上逐步、治理层级上逐层释放弹性的运行规则。

　　第二，为更好地发挥对实施的指导作用，详细规划需要从单纯的技术方案向协调利益的综合工具转变。除加强经济分析外，需要建立一套“需求跟着任务走”的资源任务统筹机制，保障有限的空间资源精准匹配各项实施任务，避免被无关项目所占用。

　　第三，为满足高质量发展要求，区域间要制定差异化的管控引导措施，加强需求调查，立足各类真实需求编制实施方案，为多元化的需求提供多元化的供给内容和实施途径。

　　详细规划是政府管控城市空间的政策工具，通过各类管控手段界定政府、市场与社会的利益边界。新时期的详细规划包含多种类型，包括开发类、保护类、更新类、郊野类与专项类等等。由于参与主体多元、利益矛盾复杂，目前详细规划存在技术手段单一、局部调整频繁、专业协同不够、缺少人文关怀等问题；同时也面临着诸多挑战，比如如何与城市设计相互补充、推动渐进式小规模有机更新、坚守公共价值与社会公平底线，平衡公共利益与市场利益的关系等。

　　如何进一步提升优化？首先要构建编管体系，支撑全域全周期详细规划编制管理；其次，细化管控对象，完善更精细、更多元的管控手段；最后，重视实施评估，形成常态化监督评估修订机制。

　　一是完善顶层设计，不断优化城市更新政策机制体系；二是创新技术方法，增加经济社会维度与数据手段；三是重视历史传承，针对保护对象提出明确保护更新要求；最后关注权力主体，搭建多元协商动态维护平台。

　　从高质量发展与规划赋能的认知深度、全域全要素覆盖的新要求带来的工作转变、规划调整背后深层次原因、新理念带来的规划挑战等方面，分析总结了详细规划面临的问题。同时，从编制体系、指南标准、编管一体等五个方面提出了建议：一、需要根据规划对象的转变，对原有控规体系进行全面创新。二、建立由“城市设计+专项规划”支撑的详细规划体系，扩展并加深城市设计、专项规划的内容，支撑详细规划的法定化。三、针对不同类型的规划对象，分类制定详细规划编制指南，明确差异化的规划重点与成果内容。四、探索详细规划如何支撑新理念、新要求落地管控的编制创新。五、改进详细规划的管理方式，建议进一步推进编管一体，加强法定文件与技术文件的深度结合；推进“通则管理+地块控制”的方式；修编调整与技术修正并行，简化流程；村庄地区与非重点地区可以采取集中连片统一编制；在特定地区，建立以设计方案为基础的编制管理体系。

　　详细规划既要肯定在我国编制体系和各个发展阶段所发挥的独特作用，也要分析认识其存在的不足。计划经济时代，蓝图式的详细规划与具体环境建设中的复杂条件出现不适配，呈现不完整的建设情景； 市场化土地住房制度变革过程中，管控型的控规也是从不完善逐渐走向成熟，但对应于我国土地制度、规划执行法定化进程，又发挥了关键的作用。在转型变革的新时代，作为高品质、高质量发展的价值载体，详细规划依然要承担重要的法定支撑作用，同时，价值导向和政策工具特质愈加明显，因此，急需做拓维思考。

　　辩证理解“全域、全周期、全要素”的核心内涵。首先，“全域” 是一个相对的概念，即使具体到地块微小颗粒，因由主体与要素的细微差别，也存有内容的复杂性。因此，“全域”的核心是指对相对尺度复杂内容的求解。第二，对于“全周期”的时间动态性，有别于简单的产品全周期理解，规划所面对的是城市发展变化的复杂性。第三，所谓“全要素”不应该是包容万象内容的纳入详细规划法定过程，要在不同时期，针对不同环境，提炼核心要素。因此，在新时期面向存量更新的需要，应根据不同类型的城市设计场景，明确基本控制指标，结合关键社会属性（土地权属、地类细分、用途管制等），在详规编制和管控中，做好“加减法”，体现刚弹结合，合理传导，面向发展中的社会需求和多元化更新模式，通过科学动态维护，保障城乡建设中的“规、建、治”有序实现。

　　建立“生态文明，绿色发展”理念，是实现“中国式现代化与高质量发展”在微观层面空间治理的必然选择。通过详细规划的实施，要实现高效益的国土空间资源保护与开发、高品质的城镇人居环境营造与体验等目标。

　　当前从增量到存量的转变带来五个方面挑战：一是价值多元化，追求经济、社会、环境综合效益。二是再造规划方法，在城市体检和法定数据的基础上进行更加细致的评估。三是规划分类探索，包括保护、整治、重建等，不同类型其内容和重点有所不同。四是深化规划技术，强化突出国土资源全生命周期的规划与管理。五是优化规划成果，规划分层分类的法定依据应深入研究。

　　详细规划要发挥面向实施治理的空间政策工具作用，应实现四个深化与结合：首先是城市设计与实施政策设计相结合。其次，详细规划应重视文本说明与设计图则结合。第三，刚性与弹性结合，通过政策制定促进城市的多元性和包容性。第四，规划政策与土地政策结合，结合实际处理好严格管控和促进开发的关系。

　　在全域、全周期、全要素如何建立新的体系，有四个方面应对是现实迫切的需求。第一，以提升特色为目的，建立以城市设计为主的空间管理体系平台。第二，以区别引导为目的，建立多类型的管控体系。第三，以统筹为目的，建立多层次详规的治理体系。第四，动态管控结合数字化建设。

　　规划面对的日益复杂的需求是不能选择的，以雄安新区为例，规建局为应对大量建设需求推出了总师制，这一制度突破了原有规划的限制，协调了各专业城市建设者的工作，能够充分考虑规划对社会的公益性、公平性、艺术性的整体考量，并且建立了政府-市场的双向反馈机制，这种双向机制使规划指标有很强的落地性，经得起时间、空间、使用的考验。

　　“详细规划如何更好地服务高质量发展，满足人民对美好生活的需要”。荣教授在内蒙古工业大学工作，从教快30年了。内蒙古地域广袤，占全国国土面积的八分之一，草原牧区人口密度低、空间布局分散，因此，需根据地区特征，在详细规划层面构建适配于草原地区的规划方法与实施路径。未来的详细规划将是全域全周期详细规划编制和管控，低人口密度地区该以什么样的技术、规范来对待，需要进一步思考。

　　一是不同地区不同人群对高质量发展和美好生活的理解和向往是不同的，详细规划作为空间利益协调手段与政策工具，更需因地制宜。需以传统控制性详细规划指标为基础，提出在地性导控指标，实现刚性管控和弹性引导相结合；

　　二是以高品质城乡建设支撑高质量发展，前提是科学规划、统筹谋划，重点是精细化管理，在地性城乡规划人才的短缺是制约基层高质量发展的关键，为应对经济、人才掣肘，可以以志愿服务的形式，最大程度缓解基层规划人才短缺问题，对标“三师”制度，扎根落实规划“最后一公里”；

　　三是详细规划的核心是以民为本、为民规划，扎实的基层调查研究是做好详细规划的基础和根本，草原地区可借鉴“浙江”、“四川”等地经验，以驻地规划师为媒介，构建自上而下传导与自下而上反馈机制。

　　首先是现有规划编制情况。第一，成都市经过多年的探索与实践，初步形成了以“四个一”为系统支撑的全周期控规管理体系，并不断健全详细规划编制、审批、实施等闭环管理机制。第二，开展分城区、近郊生态地区、乡村区域不同区域的全域统筹的详细规划编制探索。第三，通过分类编制、分级审批等手段紧抓控规管理的关键环节，分类制定控规修改、优化对象与审查流程，突出刚弹结合的控规管理。第四，从坚持公共优先，优先保障公共服务设施和公共空间、加强容积率管控，提升城市功能和空间品质、强化控规与城市设计的结合及导则指引等方面突出公园城市特色，创新控规管理内容。

　　其次是下一步工作思考。第一，龙珠体育app手机版总体突出从“关注建设用地”向“全要素统筹协调”、从“控制型规划”向“治理型规划”的两个转变以及“四全”思路的开展。第二，进一步探索面向全域的详细规划编制管理体系。第三，开展地块控规实施深化，适度进行弹性管控，保障高质量实施。第四，按需完成成果表达，结合专项研究增加附加图则管控。第五，完善详细规划“编-审-施-评”的全周期闭环管理机制。

　　恽爽首先代表分论坛承办方清华同衡规划设计研究院及中国城市规划学会详细规划专委会对与会嘉宾的关注表示感谢。恽爽提到，今天来自全国各地的专家学者结合了所在城市的优势及特点，针对性地为新时期详规的发展方向、编制思路、内涵外延等进行了很好的探讨，极具启发性。我们既不要纠结于过去，也不要焦虑于未来，龙珠体育app手机版对于未来城市发展的各种不确定性，作为规划从业人员

　　本次学术对线个核心议题，各位专家学者深入阐述各自深耕领域的研究成果和实践探索，多角度探讨了新时期下详细规划转型面临的难点和挑战，并提出了针对性建议。会场座无虚席、人群涌动、观众积极参与，来自规划管理单位、规划设计单位的业界同仁们踊跃提问，围绕规划编制、规划实施、专项规划等问题，与相关专家展开了深入互动交流。在意犹未尽的探讨中，学术对话圆满结束，期待本次学术对话能够进一步推动详细规划的转型探索，支撑城乡高质量、高品质的发展。